儿童权利委员会
委员会第六十四届会议(2013年9月16日至10月4日)通过的关于中国第三和第四次合并定期报告的结论性意见
1. 委员会在2013年9月26日和27日举行的第1833至1835次会议(见CRC/C/SR.1833-1835)上审议了中国的第三和第四次合并定期报告(CRC/C/CHN/3-4和Corr.1),包括中国香港的报告(CRC/C/CHN-HKG/2)和中国澳门的报告(CRC/C/CHN-MAC/2),并在2013年10月4日举行的第1845次会议上通过了以下结论性意见。
一.导言
2. 委员会欢迎提交中国第三和第四次合并定期报告,包括中国香港和中国澳门的报告,以及对委员会问题清单的书面答复(CRC/C/CHN/Q/3-4/Add.1, CRC/C/ CHN-HKG/2/Add.1和CRC/C/CHN-MAC/2/Add.1),这使委员会得以更好地了解缔约国的儿童权利状况。委员会赞赏与缔约国多部门代表团开展的建设性对话。
二.缔约国采取的后续措施和取得的进展
3. 委员会欢迎中国大陆采取了以下立法措施:
2006年12月和2012年10月修改了《中华人民共和国未成年人保护法》;
2012年3月修改了《刑事诉讼法》,增设“未成年人刑事案件诉讼程序”一章;
2010年10月通过了《社会保险法》。
4. 委员会赞赏地注意到:
2008年批准了《关于儿童卷入武装冲突的任择议定书》;
2008年8月批准了《残疾人权利公约》。
5. 委员会欢迎中国大陆采取了以下政策措施:
2013年3月出台《反对拐卖人口行动计划(2013-2020年)》;
2011年7月出台《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》;
制定了以儿童为重点的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要(2011-2015)年》。
三.主要关注领域和建议
A.一般执行措施(《公约》第4条、第42条和第44条(第6款))
委员会以前的建议
6. 委员会欢迎缔约国努力落实委员会2005年对缔约国的第二次定期报告提出的结论性意见(CRC/C/CHN/CO/2),但遗憾地注意到,其中一些建议尚未得到充分处理。
7. 委员会回顾以前的建议,建议缔约国采取一切必要措施,处理尚未落实或落实不充分的建议,并促请缔约国:
立即撤销对《公约》第6条的保留,以增进和保障每个儿童固有的生命权,并撤销中国香港对《公约》第32条(第2款(b)项)和第37 条(c)款的保留;
进一步加强所有管辖地区内负责执行《公约》方面现有方案、政策和活动落实工作的机关和机构之间的协调;
依法明确禁止家庭、学校、收容机构和其他一切场所,包括刑罚机构中的体罚。
全面的政策与战略
8. 委员会注意到中国大陆2011年7月通过了《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》(《儿童发展纲要》),这是一个积极步骤,但令委员会关切的是,该纲要缺乏国家、省和县级的具体指标、时间表和进展情况监测制度,这会导致执行上的不一致。委员会还感到关切的是,独立专家和非政府组织对包括《儿童发展纲要》在内的儿童计划和政策的评估和评价工作参与不够。
9. 委员会建议缔约国作为优先事项,采用支持省、地、县各级政府执行《儿童发展纲要》的全面战略和框架,阐明主要优先事项、目标和活动以及相关部委的具体责任,并建立设有主要指标的监测和评价制度。委员会鼓励缔约国建立协调机制,使中国大陆的所有省、地、县都能提交和审议《儿童发展纲要》执行进展情况报告。委员会还建议缔约国确保在《儿童发展纲要》及其他儿童相关政策和计划的监测和评价过程中,与儿童和包括独立专家在内的民间社会进行定期、广泛和透明的磋商。
10. 委员会感到遗憾的是,尽管委员会以前提出了制定一项实施《公约》的全面行动计划的建议(CRC/C/CHN/CO/2,第15段),但中国香港和中国澳门仍然缺乏各自辖区以通盘综合方式指导影响儿童的所有法律、政策、计划和方案的全面儿童政策和战略。
11. 委员会建议中国香港和中国澳门各自采取全面的儿童政策,在此政策基础上制定具有明确目标和协调行动计划的《公约》实施战略,并为执行、监测和评价上述政策和战略分配足够的人力、技术和财政资源。
资源分配
12. 委员会欢迎缔约国为减少中国大陆严重的地区以及城乡不平等和差别作出的努力。但委员会感到严重关切的是,这类差别仍持续存在,特别是在中国大陆的农村和西部地区,而且在落实儿童权利方面为地方政府分配的资源不足。
13. 委员会还感到关切的是:
中央政府对儿童权利相关政策和计划、特别是《儿童发展纲要》的预算分配和供资不足(卫生和教育分别占国内生产总值的1.4%和4%),并依赖省级和省级以下资源,导致公共资源分配严重不平等。
义务教育、妇幼保健、卫生基础设施、服务质量保证等关键领域以及扩大向贫困儿童和弱势家庭提供的福利和其他服务、包括残疾儿童服务的计划,仍然资金不足;
在中国香港,对教育和社会福利的资源分配仍然不足,并且未能有效针对最弱势的群体,尤其是在民族或语言上属于少数的儿童、寻求庇护的儿童、贫困儿童和残疾儿童。
14. 考虑到委员会2007年关于“调拨资源落实儿童权利――国家的责任”的一般性讨论日,并在强调《公约》第2条、第3条、第4条和第6条的同时,委员会建议:
缔约国采取特别措施,减少中国大陆的地区和城乡差别,并建立从儿童权利角度编制预算的程序,以适当考虑儿童的权利及其需求和关注领域;
缔约国切实增加中国大陆中央政府对省和地方政府、尤其是农村地区和西部省份的预算拨款,促进在卫生、教育和其他主要社会服务领域,执行与落实儿童权利有关的政策、计划和结构,特别是《儿童发展纲要》。缔约国还应在中国大陆的各省、地、县建立监测和评价资源分配的效率、充足度和公平性的机制;
在中国大陆、中国香港和中国澳门确定战略预算项目,用于可能需要社会扶持措施的处境不利或弱势儿童,如少数民族儿童、残疾儿童和流动儿童,并确保甚至在经济危机、自然灾害或其他紧急状况下这些预算项目仍能得到保障。
数据收集
15. 委员会重申对中国大陆公众获取可靠、全面的《公约》所涉各个领域统计数据的机会有限表示的关切(CRC/C/CHN/CO/2,第22段)。委员会尤为关切的是,由于中国大陆实行的保守国家机密的法律法规,经常无法在缔约国获得对有效实施和监测《公约》十分关键的重要分类数据。
16. 委员会建议缔约国审查中国大陆的保密法律法规,确保能够系统收集儿童相关信息,特别是与暴力侵害儿童、杀婴、童工、少年司法、残疾儿童、受移民影响的儿童有关的信息,对这些信息予以公布,展开讨论,并用于制定儿童权利政策和计划。在这方面,委员会还建议缔约国在中国大陆设立一个独立的国家机密分类审查机制。
17. 委员会注意到中国澳门取得了一些进展,但重申如下关切:该地区仍然没有全面可靠的数据收集系统,中国香港也是如此;儿童数据分散于不同的部门;并缺乏《公约》所涉一些领域的18岁以下儿童分类数据。
18. 委员会强烈建议在中国澳门和中国香港建立中央数据收集系统,独立收集可以核实的儿童数据,对收集的数据进行分析,并以此为基础,评估在实现儿童权利方面取得的进展,以及设计《公约》实施政策和方案。数据应按年龄、性别、地理位置、族裔和社会经济背景进行分类,以便分析所有儿童的状况,并对少数民族儿童、有证或无证的流动儿童、难民儿童和寻求庇护的儿童以及残疾儿童予以特别注意。
独立监测
19. 委员会再次对缔约国所有管辖地区缺乏在监测儿童权利方面拥有明确授权的独立国家人权机构表示关切。委员会还感到关切的是,与委员会以前的建议相反,而且尽管立法委员会在2007年6月提出了设立独立儿童委员会的动议,中国香港仍未采取任何设立这种委员会的步骤。
20. 委员会提请注意委员会第2号一般性意见(2002年),再次建议缔约国根据《巴黎原则》,立即在大陆以及中国香港和中国澳门设立独立的国家人权机构,对国家和地方层面实施《公约》的进展情况进行系统、独立的监测,并以迅速和体恤儿童的方式,处理儿童的申诉。委员会还建议在中国香港设立儿童委员会或另一个拥有监测儿童权利的明确授权的独立人权机构,并为之提供充足的财政、人力和技术资源。
与民间社会的合作
21. 委员会深感关切的是,非政府组织面临各种障碍,人权维护者和记者由于不断受到威胁、警察骚扰、强迫失踪和对人权维护者的逮捕等原因,报道范围有限,特别是对中国大陆侵犯儿童权利行为的报道。委员会还十分关切地注意到,有报道称政府迫害家属,包括人权活动人士和持不同政见者的子女,并报复和骚扰主张儿童权利的家属,例如,追究对子女在2008年四川地震中因校舍倒塌而死亡一事的责任的父母遭到报复和骚扰。
22. 委员会强烈建议缔约国:
立即采取行动,允许记者、人权维护者和所有非政府组织监测、调查和报道侵犯人权行为,并在不受任何威胁、骚扰或影响的情况下行使言论自由和见解自由权;
立即终止对追究侵犯儿童行为责任的家属和人权维护者子女的一切形式恐吓和报复;
确保对所报道的恐吓和骚扰主张儿童权利的家属以及人权维护者及其家属的情况迅速开展独立调查,并追究实施这种侵权行为者的责任。
儿童权利与商业部门
23. 委员会对中国大陆儿童铅中毒的发生率和流行率深感关切,这给数十万儿童造成了永久性的身心残疾,尤其是在贫困和农村地区。委员会特别关切的是,缺乏对受影响儿童及其家人的补救办法,有报道称试图获得治疗和资料的人员遭到威胁,有关方面拒绝为受影响儿童提供适当治疗。
24. 委员会提请缔约国注意委员会第16号一般性意见(2013年),建议缔约国在中国大陆加强条例的落实,确保商业部门遵守国际和国内人权、劳动、环境和其他标准,尤其是儿童权利方面的标准。委员会建议缔约国:
立即开展公开的全国性评估,确定全国各地儿童和社区的铅中毒程度,并制定全面的公共卫生战略,处理长期接触铅的问题及其造成的长期后果;
切实监测缔约国包括化工厂在内的工业监管框架执行情况,确保工业活动不影响儿童权利,不给儿童造成不良后果,并确保一旦发生违法行为,即予以适当制裁和补救;
确立对所有工业的监测要求,要求它们开展评估、进行磋商并全面公布其经营活动所带来的环境、健康及人权方面的影响,以及消除这类影响的计划;
调查涉嫌未能坚持环境规定或阻止人们获得信息或医疗的政府官员,包括地方官员在内,并追究其责任,确保儿童及其家人能够立即和充分获得医学界认可的有效治疗,包括康复服务和赔偿。
B.一般原则(《公约》第2条、第3条、第6条和第12条)
不歧视
25. 委员会深感关切的是,中国大陆继续发生歧视藏族和维吾尔族儿童及法轮功学员的子女并侵犯其权利,包括宗教、语言和文化自由权的行为。委员会还感到关切的是,依然存在对残疾儿童、外来务工人员子女、难民儿童和寻求庇护的儿童,以及感染艾滋病毒/艾滋病或受其影响的儿童的歧视,尤其是在教育、住房、卫生保健和其他社会服务领域。
26. 根据《公约》第2条,委员会促请缔约国立即在中国大陆采取行动,取消对藏族和维吾尔族儿童以及法轮功学员子女造成过大影响或歧视这些儿童的政策、做法和安全措施。委员会还建议缔约国查明并消除对残疾儿童、外来务工人员子女、难民儿童和寻求庇护的儿童,以及感染艾滋病毒/艾滋病或受其影响的儿童的一切形式歧视,包括教育、卫生和社会服务领域的歧视。
27. 委员会对中国大陆普遍歧视女童和妇女的现象、持续存在的重男轻女态度和导致长期歧视女童的根深蒂固的陈旧观念和习俗深感关切。委员会还感到关切的是,由于长期的传统和文化影响导致的重男轻女现象、女童地位不平等等因素,针对胎儿性别的选择性人工流产、杀害女婴和遗弃女童的现象仍然广泛存在,造成了男女性别比偏高等后果。
28. 委员会促请缔约国制定全面方针,采取有效和系统的行动,消除对女童和妇女的社会、文化和经济歧视,包括与《公约》规定不一致和导致长期歧视女童的体制规范和做法。委员会还建议缔约国立即采取法律、政策和宣传措施,防止发生针对胎儿性别的选择性人工流产、杀害女婴和遗弃女童孩行为,包括消除那些使歧视女童的文化规范和习俗得到加强的因素。
29. 委员会再次对中国香港仍然存在歧视残疾儿童、难民儿童和寻求庇护的儿童以及外来务工人员无证子女的现象表示关切。委员会还对中国澳门答复委员会关于说明第2条实际执行情况的请求时提供的理由感到关切,这条理由是,在其辖区没有任何关于歧视的投诉。
30. 委员会建议中国香港加强各项措施,包括提高认识、查明歧视性政策和及时执行相关方案等,消除对残疾儿童、外来务工人员无证子女、难民儿童和寻求庇护儿童的歧视,确保这些儿童可以平等享有基本服务,包括卫生、教育和其他社会服务。委员会提醒中国澳门,没有正式投诉并不意味着其辖区内的儿童不受歧视,建议中国澳门积极搜集歧视相关资料,特别是与易受歧视儿童有关的资料,并采取一切立法和政策措施,消除对儿童的一切形式歧视。
最大利益
31. 委员会对中国大陆、中国香港和中国澳门的主要儿童相关法律和政策并不总能充分体现和考虑儿童的最大利益感到关切。委员会欢迎报告指出,在任何有关决定中儿童的最大利益必然是顺理成章的考虑因素(CRC/C/CHN-HKG/2,第105段),但令委员会关切的是,缺乏规定儿童最佳利益的一般立法。
32. 委员会建议中国香港履行考虑儿童最大利益的承诺,并建议缔约国加强努力,确保将儿童的最大利益适当纳入并始终贯穿所有立法、行政和司法程序,以及影响到儿童的所有政策、方案和项目。
生命、生存和发展权
杀害婴儿
33. 委员会注意到中国大陆的“关爱女童”行动是一个积极步骤,该行动旨在改变重男轻女传统观念,增进对女童价值的认识。但委员会严重关切的是,虽然实施了这类方案,仍然广泛存在杀害婴儿、特别是女童和残疾儿童的现象,这一问题由于中国大陆实行的独生子女政策而更加恶化。
34. 根据《公约》第6条,委员会促请缔约国考虑修订严格的计划生育政策,努力打击杀害婴儿、特是女童和残疾儿童的现象,确保每个儿童不可剥夺的生命和生存权受到保护。委员会特别建议缔约国:
采取全面的法律和政策措施,处理导致杀婴的根本因素,包括独生子女政策;
确保在所有省、地更加有效和一致地适用和执行禁止杀害婴儿的法律;
改进计算、核实和登记每个出生婴儿的方法。
藏族儿童的自焚
35. 委员会深感不安的是,藏族儿童的自焚事件升级,达到令人震惊的程度,缔约国未能通过消除深层根源和藏族人的长期不满,防止这种生命损失。委员会还关切有报道称,藏族儿童因涉嫌“煽动”自焚遭到拘留和监禁,受害者家属受到骚扰和恐吓,而这会使局势恶化,导致更多自焚。
36. 委员会促请缔约国与西藏自治区儿童、宗教和社区领导人举行真正的对话,努力制止自焚行为,保护所有藏族儿童固有的生命、生存和发展权。委员会特别建议缔约国:
采取紧急措施,解决藏族儿童及其家人根深蒂固的不满,包括重新评估和改革导致西藏自治区儿童自焚和抗议的政策和方案;
确保自焚后受伤的藏族儿童能充分获得免费医疗,并独立核实和公开报告其状况;
避免逮捕和拘留藏族儿童及采取可能导致局势恶化的安全措施,确保因“教唆”或“煽动”自焚被逮捕或判刑的儿童充分享有获得法律援助和公平审判的权利。
尊重儿童的意见
37. 委员会注意到设立了儿童参与论坛,但感到关切的是,缔约国管辖内的所有地区都缺乏促进和推动尊重所有儿童的意见并让儿童参与对其有影响的一切事务的有效和广泛机制。
38. 委员会建议缔约国在中国大陆、中国香港和中国澳门建立有效的协商机制,确保尊重儿童意见和让儿童参与对其有影响的一切事务,包括决策、法院判决和方案的贯彻落实。
C.公民权利和自由(《公约》第7条、第8条、第13至17条、第19条以及第37条(a)款)
出生登记、姓名和国籍
39. 委员会关切中国大陆的贫困和偏远地区以及女童、流动儿童、被收养儿童和出生后会导致家庭规模超出地方“准许”范围的儿童的出生登记率很低。委员会仍然特别关切的是:
目前关于出生登记的计划生育政策,包括出生证的发放以及罚款和其他形式处罚和做法的负面影响,严重妨碍父母或监护人对儿童的登记;
出生登记所依附的户口制度妨碍了外来务工人员子女的出生登记;
获得出生证的各种行政要求和复杂登记程序给出生登记造成诸多障碍。
40. 委员会建议缔约国:
改革计划生育政策,取消妨碍父母或监护人对儿童进行登记的一切形式处罚和做法;
摒弃户口制度,确保所有儿童、特别是外来务工人员子女的出生登记;
简化、精简和便利出生登记程序,消除一切相关的经济和行政障碍,并改进服务,包括为父母和监护人提供的出生登记服务;
加强关于出生登记重要性的社区宣传和提高公众认识活动,包括在政府机构和农村地区;
在落实这些建议方面寻求联合国儿童基金会(儿童基金会)等机构的技术援助。
思想、良心和宗教自由
41. 委员会深感关切的是,尽管宪法保证少数民族和宗教少数群体的宗教信仰自由,但缔约国仍继续实行严重限制各种儿童群体,包括藏族儿童、维吾尔族儿童和法轮功学员子女文化和宗教自由的规章政策。委员会尤其深感不安的是:
关于行使宗教和良心自由权的藏族儿童、维吾尔族儿童和法轮功学员子女遭到逮捕和拘留,并受到虐待和酷刑的频繁报道;
对藏族儿童修习和信奉宗教的能力和自由的限制,例如对僧院和尼姑庵实行的密切控制和监督措施;
格洪区吉·义玛的状况,他在1995年6岁时失踪,事实上,缔约国虽然提供了一些资料,但一直不允许任何独立专家访问并确认他的下落、权利落实情况和健康状况。
42. 根据《公约》第14条和缔约国《宪法》第三十六条,并回顾委员会以前的建议(CRC/C/CHN/CO/2,第45段),委员会建议缔约国采取一切必要措施,确保全面实施《民族区域自治法》,切实保障那些不光信奉得到承认的某些宗教的未满1